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浅谈附条件不起诉监督考察工作
2016-07-22 16:07:17   来源:   评论:0 点击:

浅谈附条件不起诉监督考察工作
                                                                        浅谈附条件不起诉监督考察工作
                                                                            

                                                                                   内容摘要                
 
        附条件不起诉是指检察机关对涉嫌轻罪且确有悔罪表现的未成年人,决定暂不起诉并对涉罪未成年人进行监督考察,根据其在考察期内的表现决定是否起诉的制度。该制度是对涉罪的未成年人的特殊保护,是“教育、感化、挽救”方针在执法中的具体落实。新刑诉法虽然明确规定检察机关是附条件不起诉未成年人监督考察的主体,但检察机关应如何去监督考察、在监督考察中应当承担怎样的责任目前尚没有明确的规定,而监督考察工作是附条件不起诉的核心,也是附条件不起诉制度中的重点和难点。笔者将结合具体的司法实践,就附条件不起诉监督考察工作存在的问题及建议提出自己的管见。(5836字)
       关键词:检察机关 附条件不起诉  监督考察  建议
 

 
 
        附条件不起诉是指检察机关在审查起诉未成年人涉嫌特定刑事案件时,对可能判处一年有期徒刑以下刑罚, 情节轻微,符合起诉条件,但有悔罪表现,附条件附期限地暂时不予起诉,根据其表现最终作出起诉或不起诉决定的工作机制。附条件不起诉是一种结果待定状态,即在不起诉的同时附一定条件,当条件得到满足,诉讼将不再提起;当条件得不到满足,不起诉决定应当被撤销,人民检察院将会提起公诉。[①]设立附条件不起诉制度的目的是为了给偶尔失足且罪行较轻的未成年人一个改过自新、尽快回归社会的机会,尽量避免执行监禁刑罚对其造成不利影响。同时该制度也有利于及时有效地化解社会消极因素,弥补现有起诉制度不足,严密刑事诉讼体系的积极举措。由此可见,对被附条件不起诉人的监督考察工作是附条件不起诉工作中的关键所在,但检察机关在具体的司法实践中如何对被考察人进行监督考察,法律尚没有明确的具体规定,仅仅以条文的形式规定监督考察的主体是检察机关,条文过于简单,导致未检部门在具体的执法过程中难以把握。下面笔者将就附条件不起诉的监督考察工作谈几点体会。
       一、附条件不起诉监督考察工作中存在的问题
     (一)附条件不起诉监督考察法律规定过于笼统
       尽管新刑事诉讼法明确规定了附条件不起诉考验期的监管主体是人民检察院,但就如何监管却并未作出详细的规定,相关司法解释也尚未出台,仅在新刑事诉讼法第二百七十二条中第二款第四项笼统地规定“被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应当按照考察机关的要求接受矫治和教育”。 [②]由此可见,该项规定并没有检察机关具体考察的内容和方式,因此不具有规范检察机关在监督考察工作方面的功能。当然检察机关的监督考察方式可以更加多元化和创新,但监管方式的多元化和创新并不意味着监督考察工作可以肆意进行,没有原则。相反,监管方式的创新和多元化更需要相关法律及司法解释规范,正所谓“名正”才能“言顺”。目前,新刑事诉讼法已经实施将近一年,由于对附条件不起诉的监督考察工作没有统一的规范和模式,大多数的基层检察院都在观望的状态。所以附条件不起诉制度在具体的司实践中真正全面铺开,没能贯彻落实对涉罪的未成年人的特殊保护,导致相当部分本来符合附条件不起诉的案件没有在具体的执法中实施,因此,完善相关的司法解释和诉讼规则尤为重要和紧迫。
      (二)检察机关作为监督考察主体心有余而力不足
       修改后的刑诉法第272条第1款规定“在附条件不起诉的考验期内,由人民检察院对附条件不起诉未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。未成年犯罪嫌疑人的监护人,应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教,配合人民检察院做好监督考察工作。”从条文的表述中可以看出,对未成年人附条件不起诉的监督考察主体是以人民检察院为主,监护人为辅。而监督考察未成年犯罪嫌疑人的工作具有一定的专业性,主要的工作内容是通过对被考察的对象进行定期或不定期的调查、走访、心里辅导、帮教以达到最终让涉罪未成年人回归社会的目的。但从附条件不起诉适用的范围来看,该类案件只会出现在基层人民检察院,而目前大多数基层人民检察院 “案多人少”的矛盾相当突出,而且该项监督考察工作很自然会强加到作出附条件不起诉决定的办案人员身上。如何对考察的对象实现有效监管,如何使被附条件不起诉人接受教育、真心悔过,如何避免被不起诉人再次犯罪,这一系列问题,都会使基层检察院的办案形势更加严峻。因此,新刑诉法实施后检察机关在对未成年犯罪嫌疑人附条件不起诉逐步推开的情况下,每个涉罪未成年人的监督考察工作都要经办人亲力亲为,办案人员在高强度的工作压力下,既要保证办案的数量和质量,又要做好对涉罪未成年犯罪嫌疑人的监督考察工作,确实是心又余而力不足。
      (三)检察机关目前没有建立完善的监督考察机制  
        修改后的刑诉法第272条第3款规定:“被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应当遵守法律法规,服从监督;按照考察机关的规定报告自己的活动情况;离开所居住的市、县或迁居,应当报经考察机关批准;按照考察机关的要求接受矫治和教育”。由此可见,检察机关作为附条件不起诉的监督考察机关,目前法律没有明确具体监督考察的内容、方式、频率等。检察机关在对未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定及确定考察期限后,应当有相关部门的协作配合才能顺利开展监督考察工作。如教育部门要落实有关政策,做好附条件不起诉未成年人的留校、复校、升学的有关安排工作;政府部门要制定倾斜性政策,对附条件不起诉未成年人多方关心,做好职业培训、安置就业的工作。这就要求检察机关应当尽快出台专业详细的监督考察实施细则,联合相关部门共同协作,针对不同未成年犯罪嫌疑人的情况及表现,确定具体考察期限、考察方式、考察内容等,最终做出客观、公正的考察结果作为案件承办人员做出是否起诉的依据。 
      (四)监督考察的工作缺乏必要的监督
       被考察的对象在考验期内确实严格遵守相关的规定,也履行了规定的义务,如果对负责考察的检察人员缺乏必要的监督,就难以保证考察结果的客观、公正。而检察院机关就很有可能根据所收集的错误综合评价作出误判。此时未成年犯罪嫌疑人的权益如何救济,法律并无明确规定,也容易导致检察院机关裁量权的失控。作出附条件不起决定是检察机关,实施监督考察也是检察机关,考验期满是否提起公诉也是检察机关,检察机关既当运动员又当裁判者,显然不符合司法机关的中立性。[③]正因为监督考察工作对检察机关最终决定是否起诉起着至关重要的作用,为防止办案人员执法的随意性,避免和防止出现权力滥用,保证监督考察结果客观、真实,检察机关正确、公正地对被考察人作出是否起诉的决定,笔者认为对具体实施监督考察工作的检察人员进行监督和制约机制是非常必要的。
        二、附条件不起诉监督考察工作的几点建议
       (一) 成立专门考察机构或落实专人负责考察
       由于未成年人刑事案件的特殊性,其与社会各界的联系较为紧密,对其监督考察的工作单靠检察机关一家难以完成,需要依靠其它司法机关、社区、学校、共青团、妇联等社会力量与之沟通与协调。因此,笔者认为要解决上述问题,从目前的情况看,应当建立以检察机关为中心,会同公安机关、一些基层组织、被附条件不起诉未成年犯罪嫌疑人所在社区或学校作为配合的监督考察机构,由该机构对附条件不起诉未成年人进行考察,强化工作合力,积极与其它司法机关、社区、学校、共青团、妇联等社会力量的沟通与协调。有效整合家庭、单位、学校、社区等多方面的帮教管理资源,由检察院牵头成立考察小组,最后提出综合考察意见作为办案人员是否作出不起诉决定的参考依据。如果客观条件无法成立专门的监督考察机构,为了做好附条件不起诉未成年人的监督考察工作,笔者认为应该至少在检察机关内部落实负责考察的专门人员才能保证监督考察工作落到实处。因为基层检察院目前人少案多的矛盾突出,特别是在新刑诉法实施以来,大多数的检察院鉴于未成年人侦查、起诉工作的特殊性,普遍在人员不增加的情况另行设立了独立的未检部门,由一批业务水平高、经验丰富、沟通能力强、富有爱心的同志专门办理未成年人犯罪案件。本来办理未成年人犯罪案件就比一般案件繁琐,如果对未成年犯罪嫌疑人进行监督考察再落在办案人员身上的话,必然会加大其工作量,很难保证其监督考察工作不流于形式,不利于附条件不起诉制度的贯彻实施。所以监督考察工作与具体案件承办人分离是有必要的。
      (二)明确监督考察内容
        从法条规定的内容来看,被监督考察的对象应当按照考察机关的规定报告自己的活动情况;离开所居住的市、县或者迁居,应当报请考察机关批准并按照考察机关的要求接受矫治和教育。当然作为监督考察人员也可以主动对考察对象实地走访和座谈,考察其是否遵守法律、法规、服从监督,是否违反治安管理规定情节严重等,但自行报告或主动走访这两种形式表述均过于笼统。为了使考察的内容在形式上不打折扣,在落实上不走过场,在树立对涉罪未成年人特殊保护刑事司法观念同时,更应增强对监督考察内容在形式上的责任心和责任感。为此,笔者认为在监督考察内容的落实形式上,对被附条件不起诉未成年犯罪嫌疑人在考察期间我们可以明确自行报告的方式:如被考察人或其监护人每日短信报告、每周电话报告、每月书面报告。对监督考察人在考察形式上,监督考察人员应走访社区、家庭、学校、当地派出所等基层组织人员,全面听取被监督考察人的思想动态和现实表现情况,并制作笔录附卷,作为实行附条件不起诉的重要参考。也可以定期约见被监督考察人及其监护人,了解其在日常生活中的表现和转变情况,加强思想、法制、道德教育和心理疏导,消除心理上的障碍。最后被考察人在考察期限届满时应当书写悔罪表现总结、其所在基层组织出具的监督考察评估意见供监督考察人参考。
      (三)约定监督考察的频率
       新刑事诉讼法规定,附条件不起诉的考验期为六个月以上一年以下,从人民检察院作出附条件不起诉的决定之日起计算。笔者认为条文中规定的考验期,正是监督考察的期限,即监督考察期限为六个月以上一年以下。但是多久考察一次,在考察期限内的考察频率是多少,法律只是作了了总体上的规定,并没有明确考察的频率,这使考察人员不容易把握,在司法实践中出现诸多困难,由此在实际监督考察过程中可能流于形式,没有真正起到监督考察的作用。监督考察工作关系到被考察人能否顺利回归社会和被考察人是否被不起诉的关键。如果监督考察间隔太长次数太少,不能客观地反映被考察人的悔罪表现,影响对其客观评价;如果考察间隔太短次数太多,不但会加重被考察人的心理负担,影响其重返社会的效果,同时也是对司法资源的浪费。为更好地贯彻“教育、感化、挽救”的方针,使涉罪未成年人从内心深处认识罪行,真诚悔悟,重新做人,笔者认为对被考察人的监督应实行二月一次的共性考察和不定期的个性考察。每两个月听取被考察人的思想动态汇报和表现情况并进行相关法治教育,而对于在校学生需要维持一个稳定的学习环境和氛围、对离异家庭或者父母有犯罪纪录的孩子需要营造和谐温馨的家庭环境等。个案则适合以个性考察的方式去监督考察,以利于他们更好地改造及早的回归社会。
附条件不起诉制度与宽严相济刑事司法政策、刑事和解制度是紧密结合的一项制度,有助于教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人,化解社会矛盾纠纷 ,节省司法资源,提高诉讼效率。在条件是基础、表现是关键、不起诉是结果的附条件不起诉制度结构中,监督考察工作显得尤其重要。因此,检察机关应认真做好监督考察工作,将 “教育、感化、挽救”方针贯彻于办案始终,树立对未成年人特殊保护的刑事司法理念,通过真诚帮教、细心疏导的监督考察工作使失足的涉罪未成年人能尽快回归社会,减少社会对立面。有效地发挥检察机关在构建社会主义和谐社会的法律监督作用,最大限度化解社会矛盾,促进社会和谐。
        三、对监督考察的主体进行必要的监督和制约
        未检部门在作出附条件不起诉决定后,检察机关根据被考察人在考验期内的表现确定是否起诉,其最终处理的结果具有不确定性。由此可见检察机关在附条件不起诉案件中具有很大的裁量权。而且附条件不起诉制度完全符合检察权运行规律,没有超越检察职权,但是由于现行相关法律、法规对该制度没有明确规定,在具体的司法实践中可能会导致检察人员因缺少统一的操作规程和监督制约机制而产生权力滥用。[④]任何权力都必须实施有效的监督才能避免和防止权力的滥用。笔者认为要杜绝权力的滥用,首先要加强检察机关自身的内部监督,注重考核,提高检察官的素质。如果负责考察监督的检察官没有公平正义的法治理念,那么就无法作出公正、客观的综合评价。因此应当提高检察官职业道德和业务素质是十分重要的。同时检察机关应建立一套案件质量考核制度,从办案质量、执法作风、工作纪律等方面规范检察官的行为,还可以通过设置奖罚机制,促使承办人努力提升检察业务水平,增强责任意识,规范办案程序,防止出现人情案、关系案、金钱案,不断提高案件质量。其次可以加强检察院部门之间的制约。通过部门间的相互监督,提高办案的透明度。未检部门的检察官对被考察人出具综合评价意见时,应由被考察人及其法定代理人的签名确认,同时应当附其社区或者学校等单位出具的意见。在附条件不起诉案件提交检察委员会讨论时,检察委员会要着重从适用附条件不起诉的条件、犯罪事实、犯罪情节、犯罪嫌疑人的悔罪表现、被害人及社会公众对该案的反响等方面审查承办人是否全面、深入地对适用附条件不起诉理由进行审查。[⑤]
        修改后的刑事诉讼法确立的附条件不起诉制度,是我国刑事诉讼制度改革的重大成果,既适应了对涉罪的未成年人贯彻落实“教育、感化、挽救”的方针,也是强化教育、矫治效果的特殊需要,又体现了我国对涉罪未成年人审慎的态度。[⑥]但附条件不起诉作为一项新的制度,还需要在具体的司法实践中不断完善、细化相关的法律、法规,强化必要的监督机制,同时还应联合多部门共同考察、监督涉罪未成年年人,形成合力对未成年人实行帮教矫治,以充分发挥和体现该项制度的优越性,真正做到对涉罪的未成年人实现教育、感化、挽救,最终达到惩罚与预防未成年人犯罪的双重效果。
 
参考文献
[1]陈光中、张建伟:《附条件不起诉:检察裁量权的新发展》,载《人民检察》2006年第7期。
[2] 孙妍妍:《浅议附条件不起诉未成年人的监督考察》,来源于正义网。
[3]刘建军、李丽丹:《试论检察机关如何做好附条件不起诉监督考察工作》,载广州市越秀区人民检察院。
[4]吴青泽、刘艳红:《浅谈对未成年人附条件不起诉自由裁量权监督救济机制的完善》,来源于233网校论文中心。
[5] 孙谦:《<人民检察院刑事诉讼规则(试行)理解与适用>》,中国检察出版社2012年版。
[6]李昌明:《英国未成年人附条件警告制度及其启示》,载《人民检察》2012年第621期。
[7]廖育恒:《刑事案件未成年人附条件不起书的理论与实践》,载《检察理论与实践》2013年第2卷。



[①]陈光中、张建伟:《附条件不起诉:检察裁量权的新发展》,载《人民检察》2006年第7期。
[②]孙妍妍:《浅议附条件不起诉未成年人的监督考察》,来源于正义网。
[③]福州市鼓山地区人民检察院:《论我国未成年人附条件不起诉制度的完善》,来源于福州新闻网。
[④]刘建军、李丽丹:《试论检察机关如何做好附条件不起诉监督考察工作》,载广州市越秀区人民检察院。
[⑤]吴青泽、刘艳红:《浅谈对未成年人附条件不起诉自由裁量权监督救济机制的完善》,来源于233网校论文中心。
[⑥] 孙谦:《<人民检察院刑事诉讼规则(试行)理解与适用>》,中国检察出版社2012年版,第332页。

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