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论我国检察机关的宪法地位与完善
2016-05-08 04:59:46   来源:   评论:0 点击:

                                                         论我国检察机关的宪法地位与完善
                                                                                      ——  基于西方检察制度的发展趋势
 
                                                                                 内容摘要
 
       我国以立法的形式确定了检察机关是国家法律监督机关,但是我国的检察制度并不完善,检察权在规划、配置上缺乏科学性,导致检察机关在司法实践缺乏可操作性。在现代检察制度发达的西方国家,他们的检察制度既存在差异,又有共同点,而且在相互交往中还呈现出新的共同发展趋势,这给我国检察制度的改革、发展提供了一些借鉴。检察权的最基本的权能是刑事公诉权,因此,我国应当将检察机关的宪法地位定性为国家的公诉机关,这样既迎合现实,又符合法理。
       关键词: 检察机关 法律监督权 检察权 公诉权

 
                                                                                      引言
        检察机关的宪法地位,学术界争议众多,意见不一,有的主张将检察机关建设成国家法律监督机关的,有的认为检察机关是国家刑事公诉机关的。我国宪法和人民检察院组织法都将检察机关定性为法律监督机关,而刑事公诉权又是检察权最基本的权能。从目前我国的司法实践来看,检察机关运用得比较多的还是刑事公诉权,与这种现状相联系的是,近几年我国司法改革的主题逐渐向检察权的刑事公诉权偏重。本文立根于我国检察制度的现状,结合西方检察制度新的发展趋势,试图对我国的检察权的宪法地位做出重新界定。 
        一、两大法系检察机关的定位
        无论是大陆法系或者是英美法系,甚至是同一法系的不同国家,基于政治体制、经济基础和法律传统的不同,在设置检察制度上都存在着很大的差异。
       (一)大陆法系检察机关的定位
         现在检察制度起源于法国,法国的检察机关属于行政系统,但与其他行政机关完全隔绝,与政府各部门保持独立地位,被视为独立于政府机关的公益代表人,检察机关具有许多职能,不仅在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行职能外,还可以对私立教育机构的监督、对新闻、杂志等定期刊物等进行审查。而德国有《法官法》、《警察法》,却没有一部单独的《检察官法》,检察机关既不是严格意义上的司法机关,也不是通常意义上的行政机关,而是一种具有司法机关性质的行政机关,具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能,除了对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外,对律师执法的活动的合法性也负有一定的监督职责。
        从制度上大陆法系检察机关具有高度统一性,如法国检察官内部实行一体化原则,上令下从,形成一个整体,司法部长有权指令对某一案件进行追究;德国实行的是联邦制,德国的检察机关分为联邦与州两个体系,这两个体系彼此之间相互独立,但又是一种严格意义上的领导关系。由于大陆法系检察机关一般奉行职权主义,既要指控被告人,又要恪守中立原则,对人民法院的判决的公正性进行监督,被喻为法律的守护人。检察机关自设立之日起就具备公诉人与法律监督者的双重身份,职责范围广,被称为 “站着的法官”,将其界定为国家法律监督机关较为合适。
      (二)英美法系检察机关的定位
        英美法系国家倾向于把检察机关设置为司法行政机关。在判例法国家法官具有极高的社会地位,其拥有的司法权是不能容忍有上位的监督者,联邦、州、郡都拥有自己独自的法律体系,没有必要寻求国家法制的统一,因此法律监督理念不可能在英美法系国家产生。
        从制度上英美法系国家的检察机关具有松散性。英国是世界上最早建立检察制度的国家之一,也是英美法系检察制度的发源地,但英国在相当长的历史时期内都没有形成全国独立的检察制度,没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系,中央没有设司法部,也没有一个中央检察机关,中央检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行政。[①]英国的检察权能基本上是分散行使的,没有明显的上下级领导关系,即使在颁布《犯罪起诉法》之后,检察机关履行公诉职责和检察官管理方面,仍然存在极大松散性。美国的检察机关分设为联邦、州、市镇三级,检察职能仅由联邦和州两级予以行使,联邦、州、市镇检察机关之间无隶属关系,更不存在监督与指导关系。英美法系检察机关采取辩论式的诉讼模式,在刑事诉讼活动中奉行当事人主义,公诉人与当事人地位平等,不仅可以在庭前与辩方进行“辩诉交易”,还能在庭审中进行较大的裁量和处分。例如:在英国即使某一案件的证据确实、充分,为了权衡公共利益,检察机关也可以作出不予起诉的决定;同样,美国检察机关拥有几乎不受限制的自由裁量权,对某一案件是否起诉具有决定权,哪怕是在起诉后至审判前,也可以随时无理由地撤回公诉。
总体而言,英美法系检察机关的职责范围相对大陆法系检察机关较为松散、狭窄,将其界定为国家诉讼机关,似乎更为合适。
      (三)两大法系检察制度发展趋势
        在全球经济一体化的背景下,不同国家和地区之间在各个领域上的交流、接触越来越频繁。一方面,人们对国内外的检察制度的认识日益加深,相比较后,对于自身检察制度的改革就有了不同程度的意见,表现在对司法制度国际化的要求比以往任何时候都要强烈,这些在两大法系都各有表现:
         英美法系强化了检察机关在诉讼中的作用,扩大其权力:(1)实质性的确立与强化公诉职能。如英国为了防止警方对应该提起诉讼的案件不予提起诉讼,法律要求警察局长将本辖区内的每一严重犯罪通知检察官。[②](2)强化刑事侦查中检察权能。1985年英国《犯罪起诉法》规定:检察机关在侦查阶段要给予警察必要的司法建议,指导警察发现、收集证明案件事实的证据。[③]
        大陆法系中俄罗斯弱化了联邦检察权,确立司法审查原则。表现为:(1)在刑事诉讼法中确立检察长为控诉方参加人,将法律监督原则从刑事诉讼法中删除。(2)削弱了检察长适用强制措施的决定权,确立司法审查原则。
事实上,随着一体化进程的推进,两大法系的检察制度也在相互借鉴、相互融合,逐渐形成了一些共同的发展趋势:(1)确立检察一体化原则,加强检察机关的独立性;(2)增强检察机关的诉讼权能,扩展检察机关的其他社会职能;(3)放宽对检察官的自由裁量权的限制;(4)检察官制度趋于完善。
        二、我国检察机关的现状分析
      (一)检察机关的法律定位
        关于检察机关的性质,有学者认为资本主义国家的检察机关是公诉机关,社会主义国家检察机关是法律监督机关。[④]无论是西方资本主义国家,还是社会主义国家,国家最初设立检察制度的目的都在于由检察机关来承担国家的法律监督职能和从事追究犯罪、控诉犯罪的公诉职能,检察机关的法律监督职能和公诉职能从其设立之日起就相伴而生。在我国的刑事诉讼过程中,检察机关不只是扮演着一方当事人的角色,同时负有客观公正的义务,对侦查机关进行监督,防止侦查机关滥用侦查权,保护犯罪嫌疑人的合法权利;对审判活动进行监督,限制法院的司法权力,保证判决公平公正,因此我国宪法将检察检察机关定位为法律监督机关。
我国众多学者对检察机关定位为法律监督机关提出过质疑,理由主要有以下几种:
        从检察制度的历史发展看,检察权的生成源于控诉双方的辩论,因此检察权的本质就是控诉权,而监督权则是基于控诉权而派生的产物。
        从监督本身的含义看,检察机关的监督只能是上下位关系,因此监督的主体只能是检察系统上级对下级进行,因此检察院不能监督法院。
        公诉权与法律监督权冲突。检察机关同时将刑事追诉权与法律监督权相互对立的权力集于一身,无法保持法律监督权所必须的中立性和超然性。
检察院监督法院违反了审判中心主义,将破坏审判中立、控辩平等的诉讼结构,带来诉讼机制的整体失效或失灵。
       尽管各学者对检察机关的定位存在争议,但始终未能撼动检察机关是法律守护人的立法基点。因此,我国通过宪法将检察机关定位为法律监督机关,但这种法律监督不仅是检察机关内部形成自上而下、上令下从的集中统一,还赋予了监督侦查机关的侦查活动、审判机关的审判活动的特点,进一步扩大了检察机关的监督职权,从而忽略检察机关本身的控诉权,控诉权的地位略显尴尬。
       (二)检察权所面临的法律尴尬
        建国至今,我国的法制建设已取得了较大的成就,我国有关检察制度的立法得到了不断完善,当我们回顾检察制度取得巨大成就的时候,不能避开检察和法律监督这两个法律术语,尽管宪法经过了多次修改,但都没有对各自的含意作出具体的规定,笔者认为,检察权不等同于法律监督权。根据汉语解释,检察的含义是稽查,而监督是监察督促,两者含义明显不同。检察权包括检察机关对法定关系刑事案件的线索接受权、调查权、立案决定权、侦查权。
       经过改过开放近四十年的发展,检察权也得到逐步地完善。但是,检察权在权能规划、权能配置等方面,仍存在着以下几个比较突出的立法缺陷:
       1、检察权能缺乏科学的规划。在权能规划上,检察权在某些领域存在行使不到位,严重影响到检察机关的权威,更导致了检察机关在行使权能时,往往陷于被动、无所适从的局面。
        2、检察权能缺乏整体的配置。根据刑事诉讼法的有关规定,我国检察机关依法对刑事诉讼进行法律监督,这种法律监督贯穿于刑事诉讼的整个过程。而在具体操作中却并非如此,恰恰相反,检察机关在刑事诉讼的各个阶段,其权能的配置是极不平衡的,这集中表现为,在检察监督中过分重视对诉中程序的监督,而忽视了对诉后程序监督的重要性,除此之外,在业务管理方面,检察机关也是缺乏集中统一的指导,管理不协调、低效率的状况,不但限制了监督职能的整体发挥,更是监督脱节现象的温床。
       3、检察机关的独立裁量权缺乏法律保障。检察机关在办案中,难免会因一些非制度化、非正当性因素的介入左右某一案件的依法处理,导致其独立裁量权无法得到真正的确立和行使,其中一个原因是欠缺关于检察权的硬性法律法规,使得检察机关的法律效力软弱,功效无法正常发挥。例如由于检察机关提出的建议而进行的一系列调查、整改等法律行为,其后果的强制性就明显地缺乏法律依据以及国家强制力的保障,另外一个原因是检察权存在不同程度的地方化问题,我国宪法第六十七条规定:省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免,由全国人大常委会来批准,虽然人民检察院组织法还规定检察院实行一体化管理模式,但实际上检察长和检察官的产生、任命等,却基本上被地方控制住,不但管理模式难以实现,甚至连检察权的独立行使都成了虚设。
        4、现代立法规定过于笼统,缺乏可操作性。我国民事、行政诉讼法对检察权的配置仅作了原则性的规定:检察机关“有权对民事审判活动进行监督”,“有权对行政诉讼活动进行监督”。而人民检察院组织法亦未明确检察机关对民事、行政诉讼的检察监督权。正是由于现行立法过于笼统,检察机关在司法实践中缺乏可操作性。检察机关直接参与诉讼活动中,应当在全面获得案件信息,但如果其知情权的地位被忽略,使检察机关发现和纠正违法现象的能力大大受限,甚至出现监督的盲区,最终影响法律监督的全面性和实效性。   
 
        三、我国检察权宪法地位的重新界定
       (一)在立法上细化检察机关的法律监督职能,在比较中寻找其定位依据
        我国人民检察院组织法第一条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。无论是宪法还是人民检察院组织法,其规定都在说明,我国将人民检察院定位为法律监督机关。法律监督机关只是一个笼统的概念,在这一方面,人民检察院到底具有什么样的职权?
        在我国,法律监督是一个很广泛的理念,人民检察院作为法律监督机关,其职权不仅要具体明确,更要具有可操作性。纵观整部人民检察院组织法,其规定过于笼统和抽象,如第五条规定:对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉、或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。虽然检察机关的职权虽然能够在法律中体现出来,但并不够具体细化。检察机关应当怎样去审查、以什么样的标准去认定、又怎样去认定公安机关的活动是否合法,这些都没有在法律法规中详细具体的体现出来,导致检察机关在司法实践中欠缺可操作性,甚至削弱了检察机关的法律监督作用。
        依法治国是我国的一个治国方略。所谓依法,即依照宪法和有关法律的规定。检察机关行使法律监督权,正是以宪法和法律所赋予的权力为基础。法律是基础,是检察机关开展一切工作的依据,要改变现状,扭转检察机关的被动局面,提高其工作效率,就应当从立法上入手,在法律法规中细化检察机关的职能,达到清晰、具体、详细的程度,如果连法律都陈旧繁琐,跟不上国情,如何谈依法治国?因此,对我国检察机关的宪法地位做出界定,有必要先从立法上下功夫,检察机关的职能得到细化,大大缩减其“引经据典”的时间,自然而然的,司法效率也被逐步地提高。
         人类自身的认识能力是有限的,任何立法都不可能包罗万象并预知一切的未来情况,“法律只能制定一些通则,不能完备无遗,不能规定一切细节,把所有的问题都包括进去。”[⑤]而且,法律用语难免具有一定模糊性。人们“不可能用没有任何歧义的措词”[⑥]来制定规则,因为“世界上的事物比用来描述它的词语要多得多”。[⑦] “法律在很大程度上曾经是,现在是,而且将永远是含混的和有变化的”[⑧]。这就决定了在任何执法和司法活动中,对自由裁量的运用不可避免的存在。
除了要对法律进行细化界定检察机关的宪法地位外,还应当与审判机关、行政机关的定位经验相类比,在比较中寻找有力的依据。无论是审判机关、行政机关还是检察机关,都是国家机构的重要组成部分,是权力制约原则的产物,既有联系又有区别,其定位应当具备一定的相似性,以最基本的权能来确定审判权、行政权、检察权的主体的宪法地位是切实可行的,我国的审判机关、行政机关正是以此来确定其宪法地位的,所以要界定我国检察机关的宪法地位,应当以检察权的最基本的权能,即刑事诉讼权为依据。
      (二)明确刑事公诉权的重要地位,在切实加强公诉权的同时,体现权力制约原则
从检察制度的发展史来看,最初建立检察制度的目的,仅仅是出于国王、君主的利益而惩罚犯罪行为,而检察机关却是作为专门机关而设立的,是一种新型的代表国家行使追诉犯罪职能的机关,是应国家刑事公诉的需要而产生、发展起来的。纵观当今世界各国的检察机关,其最基本的职能仍旧是代表国家行使刑事公诉权,可见刑事公诉权在检察机关的所有职能中,处于十分重要的地位。检察机关和审判机关一样,在刑事诉讼中肩负着保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一以及司法公正的责任,当检察机关认为审判机关在司法活动中违反法律时,有职责行使其刑事诉讼监督权即抗诉权,对审判权加以监督与制约。显然,若无刑事公诉权的存在,侦查机关的侦查权与检察机关的侦查权、刑事诉讼监督权便失去了独立存在的价值。不言而喻,刑事公诉权是我国检察权的最基本的权能。
        从制度价值层面来看,现代西方国家一般把检察机关定位为代表国家追诉或检控违法犯罪行为,目的是维护社会公益,伸张正义,促成良好的法制秩序,保障社会的正常运行。[⑨]在我国,检察机关是作为国家的法律监督机关充分体现在我国的宪法和人民检察院组织法当中,检察机关履行职责,对司法机关的司法活动进行监督,充分体现出权力之间的相互制衡,是权力制衡原则在刑事诉讼活动中的必然要求和体现。这既是应刑事法治的需要,更是其本身所具有的维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正,以及保护人权的本质要求所使然。
然而,我国的检察机关对侦查机关和审判机关的制约与监督并非完善,主要表现在缺乏具体的法律规定或规定不够明确、监督手段缺位,导致检察机关的监督力度相当的薄弱,对开展工作无从下手,甚至找不到法律依据去开展工作。例如在我国刑事诉讼法中侦查的部分,虽然也有关于人民检察院行使监督权的规定,但基本上是一些实质意义不大的法规,既没有让检察机关在侦查活动中发挥其应有的法律监督作用,使监督自然缺位,也是我国法律的一个诟病。
        (三)研究我国检察机关增设民事、行政公诉权之可能性
        随着社会的发展,更多的利益主体开始出现,检察权呈现多元性的发展态势。[⑩]目前主要表现在两个方面:一是检察机关被赋予了更多的处分权。世界上许多国家实行的是起诉便宜主义,他们的司法体制改革在这几年里呈现出进一步把检察机关的自由裁量权扩大化的趋势。检察机关拥有的不仅仅是起诉权,在程序上和实体上,它还享有对刑事案件做出处分的权力。另一方面,检察机关被增设了其他极具实用价值的职权。从诉讼领域到社会生活,从刑事方面拓展到民事、行政方面,检察机关的职权范围在不断的扩增,检察机关在一些国家甚至享有越来越广泛的社会事务干预权。而法治的本意是“规则之治”,即国家权力的行使必须遵循事先制定和公布的明确规则进行[11],以防止权力恣意行使,从而保障公民自由。因此,扩大检察机关的职权范围,强化其干预社会生活的职能,不但有助于将社会生活纳入到法制轨道中来,促使社会行为的规范化,也有利于更好的实行法治。
        从建国到现今,我国的检察制度建设取得了一定的成就,检察制度不但日益完善,力求符合国情,而且在积极进行自身建设的同时,广泛吸取国外检察制度建设的经验,但是我国的检察权并不完整,根据权力制约原则而决定的检察权与行政权之间所应当存在的监督与制约关系尚未真正建立起来,而在西方法治国家检察机关在部分案件中行使民事、行政公诉权,这种民事、行政公诉权大都是建立在检察机关在组织机构上隶属于行政机关司法部门的基础之上,在民事、行政诉讼中,无论行政机关作为原告还是被告,检察机关均是以行政机关法律代表人的身份出现。
        那么,我国的检察机关增设民事、行政公诉权是否具有现实意义和可行性?我国的检察机关从建立伊始,与行政机关之间就是一种各自独立、互不隶属的平行关系。再者,检察机关拥有了民事、行政公诉权后,与其拥有的民事、行政诉讼监督权在本质上是相互统一的,彼此存在着强烈的逻辑关联性。民事、行政公诉权具有保护人权、维护国家利益和社会公共利益、维护法制统一及司法公正的本质要求,民事、行政监督权仅仅是依附于民事、行政公诉权而存在的辅助性权力而已,是民事、行政公诉权在民事、行政诉讼过程当中的延续。在民事诉讼领域,检察权对行政权的监督与制约,以及检察权对公民、法人或其他组织的民事权利的监督与制约,体现在当检察机关认为行政机关的民事行为,以及公民、法人或其他组织的民事行为,违反法律损害或者可能损害国家利益、社会公共利益时,检察机关代表国家利益、社会公共利益,运用其民事公诉权,以行政机关、对方当事人为被告,向人民法院提起诉讼。
        一般而言,当一个民事行为或行政行为损害了特定的公民、法人或其他组织的合法权益时,受害人可以直接提起民事诉讼。如果是国家利益、社会公共利益遭受侵害时,却是无人享有诉权,因为该行为并未对特定的公民、法人或其他组织造成直接损害。即使法律赋予其诉权,也因其与自身并无直接利害关系或受害人人数众多而无人愿意提起诉讼。而审判权的中立性和被动性,决定其不能直接介入到诉讼之中,这就需要一个能代表国家利益、社会公共利益的诉讼主体,向审判机关提起民事诉讼。检察机关不仅代表着国家利益和社会公共利益,还负有维护国家法制统一的职责,有能力更有责任担当起诉讼主体这一重任。在行政诉讼领域,当检察机关认为行政机关的行政行为违法时,通过行使行政公诉权启动司法审查程序,实现检察权对行政权的监督与制约。检察机关所享有的行政公诉权,针对的主要是违反法律,损害或者可能损害国家利益、社会公共利益的行政行为,检察机关为此而提起的,即是行政诉讼中的公益之诉。如果有诉讼主体就行政机关的有关行政行为提起诉讼,基于自身的认识和判断,检察机关同样有权决定是否行使参诉权,以当事人的身份参与到诉讼当中,为原告提供法律上的支持与帮助。
        就具体行政行为而言,一般的案件都有特定的行政相对人存在,其人数较少。行政相对人是与具体行政行为有着直接利害关系的,若其认为该具体行政行为侵害了其合法利益,他们有权直接提起行政诉讼,通过启动司法审查程序促使该行政行为受到司法的监督与制约。这不仅是宪法和法律赋予行政相对人的民主权利和诉讼权利,也是权力制衡原则在现实中的充分体现。
        就抽象行政行为而言,对其所进行的监督与制约是对行政权所进行的监督与制约中的重中之重。对具体行政行为的司法审查是对个别案件中的行政行为加以监督与制约,其保护的只是个别的公民、法人或其他组织的合法权益,而对抽象行政行为的司法审查,则从根本上杜绝了因其所依据的抽象行政行为违法而违法的具体行政行为的大面积发生,它所保护的是大多数的公民、法人和其他组织的合法权益。但抽象行政行为并无特定的行政相对人,公民、法人或其他组织即使享有诉权,也可能不愿提起诉讼,而审判机关不能主动介入到诉讼之中,这时同样需要一个能代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体,既有能力又有职责承担其此角色的同样只有检察机关。
综上所述,即使检察机关将来并未拥有民事、行政公诉权,在司法体制改革中,应当按照中央对司法活动监督的原则要求,强化检察机关对民事行政诉讼的监督,改革和完善民事行政抗诉制度乃至整个再审制度,使其在具体制度设计上,更加符合诉讼规律和法理的要求,使其在维护公平正义中发挥应有的作用。[12]而刑事公诉权是其检察权的最基本的权能,因而将检察机关定性为国家的刑事公诉机关最为恰当,不仅合乎法理,而且名副其实。
结语
        重新界定检察机关的宪法地位,并不影响检察权对行政权和审判权的监督与制约,反而完善了检察权,更有利于检察权的充分实现。检察机关一旦抛开法律监督这一历史包袱,就能够彻底摆脱所谓的监督者反而受被监督者监督的尴尬局面,从而更加坚定自身的公诉职能,在维护国家利益、社会公共利益,打击违法犯罪方面,更好地履行历史赋予的职责和使命!
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